Apresentação


Consideração e preliminares
Parcelamentos Ilegais do Solo Urbano
Zoneamento
Operações Interligadas e Operação Faria Lima
Fechamento de Ruas/Bolsões Residenciais
Poluição Visual
Camelôs
As Enchentes em São Paulo e o Caso "Pantanal"
Conjuntos Habitacionais / Cingapura
Conclusão



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CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES

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A Promotoria de Justiça de Habitação e Urbanismo da Capital é sucessora do antigo Núcleo Operacional de Controle da Regularidade de Loteamentos, Desmembramentos e Uso do Solo, o qual se ocupava da orientação a colegas do interior e, mesmo, do exercício de funções de execução, sempre na esfera penal, em todo o Estado. O Núcleo mencionado, com o perfil híbrido de Promotoria de Justiça e de Centro de Apoio Operacional, manteve-se em atividade até meados de 1993, início de 1994. Até esta oportunidade, como já mencionado, o Núcleo tinha por atribuição a persecução criminal dos autores de delito tipificado no art. 50 da Lei no. 6.766/79 (parcelamento do solo clandestino), quer cometido na comarca de São Paulo, quer em qualquer outra comarca do Estado. Além da efetiva elaboração de peças nos competentes processos criminais instaurados, efetuava atendimento ao público e aos demais Promotores de Justiça não especializados, assim como, a direta coleta de provas nos procedimentos, quer através da oitiva de testemunhas, de vítimas e de averiguados, quer por intermédio da requisição de documentos e perícias. Atividade esta, repita-se, sempre voltada para a esfera penal. Com o advento da Lei Orgânica do Ministério Público de São Paulo - LOMPSP (Lei Estadual no. 734/93), surgiu a Promotoria de Justiça de Habitação e Urbanismo da Capital, com novas e importantes atribuições à mesma acometidas. O art. 295, X, da LOMPSP assim disciplinava as inovadoras atribuições referidas: Art. 295 - Aos cargos especializados de Promotor de Justiça, respeitadas as disposições especiais desta lei complementar, são atribuídas as funções judiciais e extrajudiciais de Ministério Público, nas seguintes áreas de atuação: X - Promotor de Justiça de Habitação e Urbanismo: defesa de interesses difusos ou coletivos nas relações jurídicas relativas a desmembramento, loteamento e uso para fins urbanos. A observação do histórico é de vital importância para que se perceba a deformação no trabalho a partir de então desenvolvido. A partir de meados de 1993, início de 1994, a Promotoria de Justiça deixou de ser mera criação legal, tendo passado a exercer suas novíssimas funções. Assim o fez, passando a exercer a tutela da ocupação do solo urbano, através de trabalho preventivo e repressivo, desta feita só na esfera cível, de parcelamentos do solo ilegais implantados na comarca de São Paulo. Valeu-se, para tanto, da ação civil pública, tendo por objeto a regularização dos parcelamentos averiguados e, subsidiariamente, a indenização pelos danos causados ao meio ambiente natural e urbano, bem como dos adquirentes lesados. A distorção derivou do exercício exclusivo de uma pequena parcela das atribuições que a Promotoria de Justiça possuía. O que era decorrente da tradição de trabalhar com a tutela penal do crime da Lei no. 6.766/79. A "Promotoria Criminal da Lei de Parcelamentos do Solo", ao atuar no cível, passou a ser a "Promotoria Cível de Loteamentos". A noção de Urbanismo, todavia, encerra interesses diversificados, muito mais abrangentes do que apenas o parcelamento do solo urbano. Não são poucos os problemas urbanísticos que afligem o morador das cidades, especialmente o de metrópoles como São Paulo, e que atingem interesses relacionados à moradia, à circulação viária, à preservação de áreas verdes e de lazer, ao paisagismo, à qualidade do ar e ao silêncio, etc.. Não havia no Ministério Público de São Paulo nenhuma tradição de tutela de interesses urbanísticos. O desafio da Promotoria, portanto, começou no próprio delineamento do objeto de seu trabalho. Hoje já é possível dizer que os Promotores vêm atuando em procedimentos que dizem respeito a vários aspectos que apresentam inegável impacto urbanístico: bolsões residenciais, fechamento de ruas, zoneamento, operações interligadas, disciplina da instalação de bancas por camelôs, desafetação de áreas de uso comum do povo, áreas de risco e inundações, sujeição dos conjuntos habitacionais (inclusive do "Projeto Cingapura") e dos condomínios especiais ao controle do GRAPROHAB, poluição visual, poluição sonora, segurança das edificações, etc.. Todo esse trabalho vem sendo feito com pioneirismo, desde o ano de 1996, quando os primeiros procedimentos relacionados com matéria estranha ao parcelamento do solo (e de temas paralelos, como ocupação de bens públicos e conjuntos habitacionais), foram instaurados. Tal se deu com a instauração de feitos tendentes a quer se investigasse violações cometidas à legislação de zoneamento (uso do solo) urbano. Poucas são as experiências pretéritas, institucionais ou não, hábeis a orientar a atuação da Promotoria. O ineditismo traz sempre desafios e dificuldades. A primeira etapa, de construção de uma identidade própria, já está praticamente superada. Até mesmo a sociedade - graças também ao interesse que as iniciativas da Promotoria despertou na imprensa - vem reconhecendo o trabalho do Ministério Público. Hoje, o que há é a Promotoria de Justiça de Urbanismo, denominação acolhida pelo Anteprojeto de Lei Orgânica do Ministério Público de São Paulo, ainda em debate perante a classe. A denominação, por si só, evidencia o novo perfil de Promotoria, construído ao longo dos anos. Mais, as novas atribuições que lhe são acometidas em seu art. 54, X, demonstram o que se espera da Promotoria de Justiça dentro de um futuro não muito distante, além de reconhecerem sua vocação. Para a qual, paulatinamente, o órgão ministerial - que, hodiernamente, conta com 872 procedimentos instaurados, 134 ações civis públicas por seus representantes propostas e 84 em que estes atuam como fiscais da lei -, veio se preparando, como veremos. A principal dificuldade no dia-a-dia diz respeito à eleição de estratégias para resolver os complexos problemas que nos chegam. Dificuldade, repita-se, decorrente do ineditismo do trabalho. A escolha da solução que seja mais adequada dos prismas jurídico, político, econômico e social muitas vezes é bastante difícil. Passamos a seguir a apontar alguns dentre os principais problemas que vêm sendo enfrentados pela Promotoria - sem a pretensão de esgotar as áreas das atividades exercidas -, e as estratégias adotadas.

PARCELAMENTOS ILEGAIS DO SOLO URBANO

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Como não poderia deixar de ser, até para que não se renegue sua origem, o primeiro ponto a ser abordado corresponde aos parcelamentos do solo urbano ilegais. Como já se referiu alhures, desde o início, a Promotoria de Justiça exercitou a tutela dos parcelamentos do solo (gênero do qual são espécies o loteamento e o desmembramento), através de ações civis públicas propostas em face dos parceladores, do Município e do Estado (este, em casos limitados à ocorrência do parcelamento em áreas de proteção aos mananciais), onde se objetivava a regularização do parcelamento e, em segundo plano, a indenização pelos eventuais danos causados ao meio ambiente, ao urbanismo e aos adquirentes de lotes. A Promotoria passou a questionar a estratégia que tradicionalmente foi adotada pelo Ministério Público para tal tutela. Vários fatores recomendaram um questionamento desta estratégia, que trouxe resultados modestos. Em primeiro lugar, porque as ações judiciais, como é de conhecimento notório, tramitam sem a celeridade desejada. Ademais, verificou-se que quase sempre a execução de decisões cominatórias proferidas contra os parceladores resulta frustrada porque seu patrimônio, quando encontrado, não é suficiente para custear as obras necessárias à regularização do parcelamento. Por fim, verificou-se a tendência do E. Tribunal de Justiça de São Paulo de fazer prevalecer a discricionariedade do Poder Executivo. Diversos acórdãos extinguiram os processos sem julgamento do mérito com o entendimento de que a Prefeitura e o Estado não podem ser compelidos judicialmente a atuar, uma vez que são entes independentes e que gozam de discricionariedade. Embora discutível o acerto desta posição - que acaba por prestigiar a omissão do Poder Público e deixar sem perspectiva de solução o problema urbanístico - é certo que passou a preponderar na Segunda Instância entendimento pelo qual o art. 40 da Lei Federal no. 6.766/79 abre apenas uma possibilidade para o Município regularizar, a seu talante, loteamentos não autorizados. A insistência na via judicial mostrou assim seus inconvenientes. Outro fator que ensejou o aludido questionamento foi a edição da Lei Municipal no. 11.775/95. O Município de São Paulo demonstrou-se sensível à necessidade de reurbanizar a cidade e preocupado com o problema social decorrente do "déficit" habitacional e propôs solução louvável para os loteamentos clandestinos. Esse ato normativo - em parte fruto de insistentes reuniões de gabinete e de contatos travados entre membros desta Promotoria de Justiça e da Secretaria da Habitação e Desenvolvimento Urbano do Município, fato este sempre recordado pelo Exmo. Secretário, Dr. Lair Krahenbuhl -, reconhece a responsabilidade da Prefeitura Municipal de São Paulo como protagonista na iniciativa para regularização de loteamentos. Com efeito, além de poder iniciar de ofício o processo de regularização (art. 9o., par. único), a Municipalidade assume papel ativo em sua condução, devendo, até‚ executar projetos e obras no caso de omissão do parcelador (art. 12, par. 2o.). Trata-se de diploma legal de enormes méritos. A Prefeitura abandona uma postura passiva e assume o compromisso direto de intervir buscando a solução do grave problema urbanístico resultante do parcelamento irregular do solo paulistano. A regularização dos loteamentos clandestinos no Município de São Paulo é, contudo, trabalho de fôlego, que certamente tomará algumas décadas até sua conclusão. Demanda o dispêndio de grandes recursos financeiros. Não nos referimos, certamente, a uma regularização meramente formal e burocrática, consistente na expedição de um alvará, mas sim àquela que resulte em autêntica "urbanificação", para usar a expressão de JOSÉ AFONSO DA SILVA. Ou seja, é preciso que os loteamentos sofram uma intervenção urbanística concreta, que resulte na melhoria da qualidade de vida dos moradores. No dia 23 de junho de 1997, o Ministério Público do Estado de São Paulo, através desta Promotoria de Justiça de Habitação e Urbanismo, assinou acordo extrajudicial com a Prefeitura Municipal de São Paulo. O termo do acordo prevê a regularização de loteamentos localizados nesta Capital, "sob os aspectos urbanísticos e de conformidade com a legislação federal, estadual e municipal vigentes". A transação citada, que conta com a devida homologação do E. Conselho Superior do Ministério Público (e prevê multa diária de R$ 1.000,00, por empreendimento, para o caso de ser o acordo descumprido), beneficia mais de 20.000 lotes, para os quais será destinada verba correspondente a U$ 50 milhões, obtida junto ao BID. Em conseqüência, uma população estimada de cerca de 100.000 pessoas serão atendidas com o projeto de cunho social referido. A Promotoria concluiu que o acordo, ainda que não seja solução definitiva para o problema, atende efetivamente aos interesses difusos e coletivos relacionados a habitação e urbanismo. O trabalho deste órgão ministerial, a partir de então, em áreas onde não há proteção ambiental específica (mananciais), dinamizou-se. Livre das amarras do Judiciário, criou-se a possibilidade da realização de regularizações de parcelamento ainda na esfera administrativa. O que vem sendo feito com os inúmeros imóveis objeto do acordo, assim como poderá sê-lo com as centenas de outros cobertos pela lei (mas não contemplados com verba específica). Por um lado, desenvolve-se trabalho de acompanhamento da execução das obras nos parcelamentos do acordo, dentro do prazo ajustado. Por outro, lança-se um programa de regularização dos demais, que envolverá trabalho em parceria com as associações comunitárias, as quais tomarão a frente no processo, sempre assessoradas juridicamente pelo Ministério Público. Os parcelamentos que não poderão ser regularizados (essencialmente, aqueles implantados a partir de 1995) aguardarão uma solução legislativa, uma vez que já existe projeto de lei a estender a possibilidade de regularização para aqueles que se instalaram anteriormente a 1997. Não obstante tal aspecto, os parceladores e os agentes políticos que, por ação ou omissão, concorreram para a violação à lei, estão sendo gradativamente acionados por esta Promotoria de Justiça, que objetiva a indenização urbanística, ambiental e aos adquirentes lesados como pedido principal, assim como a a imposição das penalidades da lei de improbidade administrativa subsidiariamente. No que diz respeito aos parcelamentos localizados em áreas de mananciais, é importante lembrar que aos 28 de novembro de 1997 foi promulgada a Lei Estadual no. 9.866/97, que "dispõe sobre diretrizes e normas para a proteção e recuperação das bacias hidrográficas dos mananciais de interesse regional do Estado de São Paulo". Este Diploma prevê em seu art. 16: "Para cada APRMs (Áreas de Preservação e Recuperação dos Mananciais) serão estabelecidas diretrizes e normas ambientais e urbanísticas de interesse regional, respeitadas as competências Municipais e da União, considerando as especificidades e funções ambientais das diferentes Áreas de Intervenção, com o fim de garantir padrões de qualidade e quantidade de água bruta, passível de tratamento convencional para abastecimento público". E, em seu art. 18, que "As APRMs (Áreas de Preservação e Recuperação dos Mananciais), suas Áreas de Intervenção e respectivas diretrizes e normas ambientais e urbanísticas de interesse regional serão criadas através de lei estadual". Aguarda-se a edição da lei estadual que disciplinará a ocupação das áreas de mananciais. Também aqui é perceptível a preocupação da Administração em encontrar formas de conciliar os interesses urbanísticos, ambientais e sociais relacionados ao "déficit" habitacional. A Promotoria está na expectativa de nova disciplina sobre o assunto, com a possibilidade de uma intervenção mais direta e eficaz do Poder Público, o quê, segundo fontes privilegiadas (os Secretários de Estado de Recursos Hídricos e do Meio Ambiente), ocorrerá ainda no início do ano vindouro. Enquanto tal não se dá, estuda este órgão a forma como se dará a intervenção do Estado e dos Municípios em cumprimento ao Plano Emergencial (objeto do Decreto Estadual no. 43.022/98, ainda em regulamentação), de modo a que seus objetivos primordiais sejam atingidos: a proteção dos mananciais, mediante a diminuição da carga de poluentes que ali é despejada e o afastamento do risco. Por fim, cumpre observar que a falta de atribuição para atuar na área criminal ou, mesmo, a inexistência de Promotoria de Justiça Criminal especializada em infrações que ofendam interesses transindividuais, impede este órgão ministerial de agir com mais eficiência na repressão penal dos crimes de loteamento do solo previstos na Lei Federal no. 6.766/79.

 

ZONEAMENTO

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O elevado número de infrações à legislação de zoneamento inspirou a elaboração, pela Promotoria de Justiça de Habitação e Urbanismo, de uma estratégia que buscasse resultado mais abrangente. Com efeito, constatada a existência de centenas de imóveis irregulares, percebeu-se a impossibilidade de tratamento individual de cada caso. Com efeito, o ajuizamento de uma ação civil pública para cada caso mostrava-se inviável, pois seriam centenas as ações necessárias. Em procedimento sobre o assunto apurou-se a causa da inoperância da Prefeitura Municipal de São Paulo. Constatou-se que os procedimentos eram instaurados, as multas aplicadas e as intimações expedidas aos infratores. Até mesmo as ordens de fechamento eram expedidas, inclusive com auxílio policial. A Municipalidade, todavia, contentava-se com o fechamento meramente formal dos estabelecimentos irregulares. Não providenciava, por mão própria, o fechamento efetivo. Preferia encaminhar os casos para o Departamento Judicial a fim de ajuizar pedido de fechamento. Nesse contexto, a Promotoria optou pelo ajuizamento de ações civis públicas contra a Prefeitura Municipal de São Paulo e o administrador regional pedindo o fechamento efetivo daqueles imóveis para os quais a própria Municipalidade já havia expedido ordens de fechamento, constatando as irregularidades. Também foi ajuizada ação pedindo o enquadramento do administrador regional por ato de improbidade administrativa em razão de sua omissão na fiscalização, assim como, do pagamento, por este e pela Municipalidade, de indenização correspondente aos danos urbanísticos causados. Até a presente data já foram ajuizadas três ações civis públicas, contra as Administrações Regionais de Pinheiros (Proc. no. 1.563/97, 9a. Vara da Fazenda Pública), de Campo Limpo (Proc. no. 843/98, 5a. Vara da Fazenda Pública) e da Lapa (Proc. no. 1.009/98, 12a. Vara da Fazenda Pública), pedindo o fechamento de um total de 398 imóveis. A primeira delas foi recentemente sentenciada, e o pedido formulado pelo Ministério Público foi julgado integralmente procedente. A ação civil pública com pleito indenizatório (e de aplicação das sanções da Lei de Improbidade Administrativa) está em fase de saneamento. Os contatos mantidos cotidianamente com renomados urbanistas paulistanos (bem como, com ONGs de reconhecimento internacional) possibilitaram que tais pessoas prestassem serviços gratuitos ao Ministério Público, no sentido da confecção de laudo pericial dos danos em questão. Em levantamento preliminar, constatou-se que o dano na região da Administração Regional de Pinheiros é estimado em R$ 100.000.000,00 (cem milhões de reais). Laudo definitivo está sendo finalizado pelos urbanistas Cândido Malta, Paulo Bastos e Regina Monteiro, o que servirá de marco para todas as demais regiões, onde os problemas decorrentes da violação à lei de zoneamento é semelhante (diferindo, apenas, no valor do dano produzido). De outra parte, esta Promotoria de Justiça de Habitação e Urbanismo vem mantendo contato com a Prefeitura Municipal de São Paulo a fim de regulamentar o procedimento dos agentes vistores para obter o efetivo fechamento, bem como para comunicação das infrações penais (crime de desobediência) à autoridade policial. Por iniciatiava deste órgão ministerial, todas as Promotorias de Justiça Criminais desta Capital, por intermédio de seus respectivos Secretários, foram consultados no sentido de estabelecer trabalho em parceria, a reprimir as desobediências às ordens dos agentes municipais, o que é um dos maiores entraves à solução administrativa das violações ao zoneamento. Dependendo da posição dos colegas do crime, nova etapa de fiscalização municipal na área será iniciada, com resultados mais eficazes garantidos.

 


OPERAÇÕES INTERLIGADAS E OPERAÇÃO URBANA FARIA LIMA

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As Leis Municipais no. 11.773/95 e 11.774/95 instituíram, respectivamente, as Operações Interligadas e a Operação Urbana Faria Lima. Em síntese, podemos afirmar que estas leis têm em comum a permissão de modificações de índices urbanísticos e de características de uso e ocupação do solo, atribuindo sua aprovação à Comissão Normativa de Legislação Urbanística - CNLU. Num só golpe afrouxou a legislação de zoneamento - ao permitir sua modificação por ato administrativo - e delegou a um órgão do Poder Executivo a função de definir uso e ocupação do solo diverso do disciplinado. A própria Prefeitura Municipal de São Paulo reconhece que "essa lei (11.773/95) é hoje bastante bem recebida pelo empresariado, que passou a dispor de um instrumento de flexibilização das rígidas disposições da legislação de zoneamento de São Paulo". No entendimento da Promotoria, o que a Prefeitura Municipal de São Paulo chama eufemisticamente de "flexibilização" é, na verdade, uma brecha para o desrespeito à legislação de zoneamento. Vale dizer, em outras palavras, que inúmeros imóveis da cidade passaram a ter seu zoneamento indeterminado, passível de definição "ad hoc", não pelo Poder Legislativo, mas pelo Poder Executivo. As leis mencionadas, dessa forma, fulminam diretamente a homogeneidade dentro de cada zona. O instituto da operação interligada, com amparo na Lei Municipal no. 11.773/95 estabelece "mecanismo de troca", ou "contrapartida em dinheiro", objetivando compensar "alteração dos parâmetros de uso, ocupação e aproveitamento do solo" autorizadas por órgão do Poder Executivo (Comissão Normativa de Legislação Urbanística - CNLU). A inconstitucionalidade é flagrante. O zoneamento só é passível de modificação por lei municipal (a Constituição Estadual, em seu art. 181, "caput", acima referido, é bastante clara a respeito). O Poder Executivo não pode, sob pena de usurpação, assumir funções alheias. E legislar sobre zoneamento é atribuição do Poder Legislativo. A Lei Orgânica do Município prevê expressamente a necessidade de lei para disciplinar o uso e a ocupação do solo (e nem poderia ser diferente, porque a Constituição Federal determina em seu art. 29, "caput", que as Cartas Municipais devem "atender os princípios estabelecidos na Constituição do Estado"). Prevê, ainda, a necessidade de quórum qualificado (3/5) para modificar o zoneamento, a realização prévia de, pelo menos, duas audiências públicas, e apenas uma alteração anual. Ao conferir poderes a um órgão do Executivo, a Comissão Normativa de Legislação Urbanística - CNLU, para alterar o zoneamento, a Lei Municipal no. 11.773/95 fulminou todas essas garantias do munícipe, transgredindo o preceito constitucional que consagra a independência e harmonia entre os Poderes (art. 2o. da Constituição Federal) e o princípio da reserva legal. Quando a Comissão Normativa de Legislação Urbanística - CNLU aprova a modificação de índice urbanistico e de características de uso e ocupação do solo de um determinado imóvel, está necessariamente desrespeitando a legislação municipal vigente, derrogando-a. Ou seja, está legislando. Isso porque toda proposta de modificação pretende, necessariamente, um uso não permitido pela lei de zoneamento, pretende uma exceção à proibição genérica já firmada no ordenamento jurídico. E a autorização urbanística aprovada pela Comissão não passa de ato administrativo autorizatório. Mas é ato administrativo inválido, cujo vício decorre de usurpação de função. A Promotoria de Justiça de Habitação e Urbanismo encaminhou à Procuradoria Geral de Justiça duas representações por inconstitucionalidade dessas leis. O Exmo. Sr. Procurador-Geral, acolhendo a argumentação da Promotoria, ajuizou ação direta de inconstitucionalidade da Lei Municipal no. 11.773/95 e o Plenário do E. Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo concedeu liminar suspendendo a vigência do Diploma por expressiva maioria de votos (17 contra 6). A par disto, foi ajuizada ação civil pública relacionada, especificamente com a denoninada "Operação Urbana Faria Lima", com pedido A Promotoria de Justiça de Habitação e Urbanismo, ajuizou ação civil pública em face da Municipalidade de São Paulo - autos nº.615/97, em trâmite na E. 11ª. Vara da Fazenda Pública, pedindo a suspensão dos procedimentos administrativos instaurados em trâmite na Comissão Normativa de Legislação Urbanística - CNLU, órgão encarregado de autorizar o acréscimo do potencial construtivo, bem como a suspensão dos procedimentos administrativos em andamento na Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano - SEHAB, e por fim a declaração de nulidade das propostas apresentadas para a Operação Urbana Faria Lima.

 

FECHAMENTO DE RUAS/BOLSÕES RESIDENCIAIS

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O planejamento das cidades e o papel do Estado é tema que tem despertado o interesse de um número indeterminado de pessoas. Tanto de operadores do Direito, quanto de profissionais de outras áreas igualmente importantes como a Engenharia, a Arquitetura, a Sociologia, dentre outras. O estudo das cidades, multidisciplinar por natureza, é debatido e discutido em todos os recantos do planeta. Cada vez mais o homem torna-se uma criatura urbana, ao abandonar modos de vida rural mantidos por milênios. Os espaços urbanos, por sua vez, recebem contingentes humanos sem que tenha, desde logo, a infra-estrutura necessária para assegurar a todos, igualitariamente, qualidade de vida. O fechamento de ruas para a constituição de "condomínios" e a implantação e bolsões residenciais caracterizam uma das conseqüências mais modernas, e deformadas, do viver em sociedade. Principalmente, em sociedade em que as desigualdades econômicas e os problemas de segurança pessoal ainda se manifestam intensamente, a justificar a busca da preservação pessoal, em detrimento de valores e sentimentos de coletividade. Os bolsões e os fechamentos mencionados foram implantados em algums bairros do município de São Paulo como forma de impedir a circulação de veículos automotores, o que passou a valer, também, para pessoas que ali não residissem. Uma maneira de controlar o acesso em vias, praças, áreas verdes, e outros bens públicos criados para o uso comum do povo. Um mecanismo de exclusão social e de privilégio àqueles em situação econômica mais vantajosa, protegidos em seus guetos contra o contato com estranhos. O preço desta proteção, todavia, é pago com o bem que a todos pertence, mas que só poucos podem deles desfrutar. Embora contem com a concordância de alguns Arquitetos e Urbanistas que defendem a sua implantação como forma de assegurar a qualidade de vida da cidade, discordamos deste enfoque por entender que estas intervenções violam garantias fundamentais da cidadania, como procuraremos demonstrar. A restrição a veículos automotores e a pedestres se dá com a implantação de obstáculos, cancelas, tubos de concreto, floreiras dentre outros, que ora impedem totalmente a circulação, ora a impedem parcialmente. A implantação dos bloqueios vem causando inúmeros empecilhos aos moradores e a quem necessite transitar pelo interior das áreas fechadas como forma de chegar mais rapidamente ao seu destino. Os cidadãos vêem cerceada a sua liberdade de locomoção, restringindo as entradas de bairros a poucas vias públicas. Em situações de risco iminente como a socorros médicos, atividades do Corpo de Bombeiros ou a necessidade rápida de uma viatura policial é limitada pelos obstáculos que dificultam ou impedem o acesso ao bairro. Sensível a isto, a Promotoria instaurou diversos procedimentos relativos a áreas fechadas e a bolsões. É certo que há ação civil pública com pedido de abstenção da prática de qualquer ato com fundamento na Lei Municipal no. 11.322/92 e no Decreto no. 32.953/92 ajuizada em face da Municipalidade, do Administrador Regional de Capela do Socorro e da associação de moradores, relativamente à hipótese dos bolsões (além da declaração de nulidade dos atos já praticados). No que tange ao Administrador mencionado, foi pedida, igualmente, a aplicação das sanções da Lei de Improbidade Administrativa. Além dos diversos procedimentos instaurados para atuação em casos pontuais, procedimento-mãe foi gerado, de modo a que se trace diagnóstico relativo ao problema como um todo. A que se distinga as situações divergentes derivadas da legislação municipal (que regula o fechamento de ruas, a implantação de bolsões e a simples colocação de cancelas, com atos administrativos diferentes.

 


POLUIÇÃO VISUAL

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A Promotoria relacionou uma amostragem de 200 anúncios instalados em imóveis situados no Centro da Cidade. O CADAN - Cadastro de Anúncios da Prefeitura Municipal de São Paulo foi consultado e informou que, dos 200 anúncios, apenas 10 (correspondentes a 5%) estavam devidamente licenciados e 53 (26,5%) em análise. A legislação municipal prevê a remoção do anúncio instalado sem a necessária licença, situação que atinge 137 anúncios daquela amostragem (68,5%). A Promotoria oficiou à Administração Regional da Sé, responsável pela fiscalização solicitando explicações e providências. A Promotoria de Justiça de Habitação e Urbanismo também consultou o CADAN acerca de onze painéis eletrônicos espalhados pela cidade. Segundo a Prefeitura, apenas quatro deles (situados na Avenida Cidade Jardim, esquina com Franz Schubert; na Avenida da Consolação, em frente à Rua Sergipe; na Avenida Faria Lima, esquina com Avenida Rebouças; e na Avenida Juscelino Kubitschek, esquina com Avenida Faria Lima) estão devidamente licenciados. A Administração Regional da Sé iniciou um trabalho de remoção de anúncios irregulares. Esse trabalho recebeu grande cobertura por parte da imprensa e o reconhecimento da população, inclusive com manifestação da organização "Viva o Centro". O trabalho já está na segunda etapa, com levantamento efetuado no bairro do Tatuapé.

 

CAMELÔS

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Em decorrência de representação formulada por colegas de Instituição, inconformados com a desordenada ocupação de espaços públicos (vias, calçadas, calçadões, praças, etc.) por vendedores ambulantes, com evidentes prejuízos à população, instaurou-se procedimento com finalidade de averiguar possível encaminhamento a tal questão. Como era de conhecimento notório, as vias e logradouros públicos da cidade (especialmente do Centro) foram transformadas, ao longo dos anos, em verdadeiro mercado persa. Pedestres comprimiam-se em estreitos corredores de passagem, existentes entre as fileiras de barracas de camelôs, sempre sob a conivência da Municipalidade, que não desejava enfrentar problema politicamente controverso como o verificado. Além da desordem urbana, o que se notava era a infração a normas de paisagismo urbano, a multiplicação de delitos em tais regiões, a impossibilidade de trânsito de Bombeiros em casos de necessidade (pelo congestionamento gerado) e, igualmente, o enfraquecimento do comércio formal (e dos empregos por este gerados) em face da presença ostensiva dos ambulantes. Inicialmente, todas as Administrações Regionais foram questionadas a respeito do abuso na utilização dos bens públicos citados por vendedores ambulantes (conhecidos por "camelôs"), bem como, sobre quais as providências tomadas e os nomes dos funcionários responsáveis pela deficiente fiscalização. Paulatinamente, as respostas foram sendo acostadas aos autos, o que também ocorreu com ofício oriundo da própria Secretaria das Administrações Regionais, a qual forneceu lista dos termos de permissão de uso existentes e das mercadorias comercializadas. O trabalho de coleta de elementos de convicção prosseguiu, com declarações prestadas neste gabinete, manifestações de associações representativas dos camelôs e, por igual, com acervo proveniente da imprensa (a qual passou a fazer intensa cobertura sobre a matéria). Neste ponto, evidenciou-se a necessidade de realizar uma grande reunião, em que os diversos setores representativos da sociedade fossem convidados para que expusessem seus pontos de vista. Por tal motivo, designou-se audiência pública (ocorrida em 12 de fevereiro de 1998), cuja transcrição encontra-se anexada aos autos. Diversos pontos foram debatidos, havendo a apresentação de algumas propostas pela ATASP ("sistema de condomínios de ruas"), pela "Associação dos Trabalhadores Sem Terra" e pelo Vereador José Eduardo Martins Cardozo. Tendo sido efetivada compilação de toda a legislação municipal relacionada com o tema do uso de espaço público, encaminhou-se a questão para a realização de uma eventual solução administrativa. Inúmeras propostas foram recolhidas, tendo se manifestado a respeito o "Sindicato dos Permissionários", a "Associação Brasileira dos Deficientes Físicos", a "Associação dos Vendedores Ambulantes e Prestadores de Serviços nas Vias e Logradouros Públicos da Cidade de São Paulo", o "Sindicato do Comércio de Vendedores Ambulantes de São Paulo", e a "Associação dos Deficientes Físicos, Terceira Idade e Vendedores Ambulantes da Zona Sul e Adjacências". A tais propostas somaram-se o projeto de lei de autoria do Vereador José Eduardo Martins Cardozo ("Estatuto Geral do Exercício do Comércio Ambulante"), assim como o do Vereador Faria Lima, a minuta de projeto da Vereadora Aldaíza Sposati e as sugestões remetidas pela arquiteta da Prefeitura Lilian Avivia Lubochinski. Em 19 de fevereiro de 1998, nova audiência pública foi realizada. Desta feita, para a sistematização das propostas que norteariam o trabalho ministerial. Outra audiência pública efetivou-se em 09 de março, quando se obteve compromisso da Municipalidade de normatizar a atividade e de exercer a fiscalização com mais eficácia. A solução judicial não foi necessária, tendo em vista postura mais rigorosa da Municipalidade que, na iminência de ser ré em ação civil pública pertinente (o que foi publicamente notificado a ao ente político), passou a regulamentar a matéria e a dar cumprimento à nova regulamentação editada. Assim é que a Prefeitura constituiu comissões permanentes de ambulantes; fixou a quantidade de permissões a serem expedidas para ambulantes efetivos, de pontos fixos e de pontos móveis; definiu e divulgou as ruas e logradouros onde a atuação dos ambulantes passou a ser proibida; cadastrou e convocou todos os ambulantes de cada região, dentre outros que satisfaziam os requisitos da legislação; classificou os ambulantes dentro de cada categoria, mediante atribuição de pontos pelo critério de antigüidade ou de hipossuficiência econômica; e expediu termos de permissão de uso. Derradeira audiência pública foi realizada em 13 de abril de 1998, para conscientização dos ambulantes. Editou-se a Portaria 780/98, nos termos da proposta ofertada. Em 04 de julho do corrente ano, finalmente, editou-se nova Portaria, através da qual lançou-se o "Projeto Ambulantes da Cidade de São Paulo". O que pode ser concluído pelo trabalho que se efetuou e pela radical alteração da ocupação das áreas públicas, perceptível a olho nu por quem trafega atualmente pela cidade, é evidente: apesar da dificuldade de se solucionar questão controvertida como esta, em que o problema social se justapõe ao de utilização do patrimônio municipal pela coletividade (dentre outros de igual relevância urbanística), o êxito dos resultados obtidos é inconteste, sendo reconhecido por toda a população. Merecedor de destaque a fórmula encontrada para o encaminhamento da questão: a busca de solução exclusivamente administrativa, relegando-se a solução judicial a um eventual insucesso das tratativas amigáveis com o Município. Confirmou-se, com isto, o que é crença de todos membros desta Promotoria de Justiça: o instrumento precípuo de atuação do Ministério Público não é a ação civil pública, mas sim o inquérito civil. Basta que se leia atentamente a repercussão do trabalho que disciplina a atividade dos ambulantes na mídia (inclusive televisiva), assim como, em setores expressivos da sociedade civil organizada, como o são o "Movimento Defenda São Paulo" e o "Viva o Centro". Repercussão esta altamente positiva para o Ministério Público, enaltecido no exercício de suas funções.

 

AS ENCHENTES EM SÃO PAULO E O CASO "PANTANAL"

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Todos os anos, na época das chuvas, a cidade de São Paulo fica, por diversas vezes, submersa nas águas de seus rios, riachos e da própria precipitação pluviométrica. Imensos são os prejuízos materiais e humanos provocados pelas inundações, muitos deles irreparáveis, como as mortes que, lamentavelmente, ocorrem. Preocupada com estas catástrofes cíclicas, a Promotoria de Justiça de Habitação e Urbanismo deu início a procedimento investigatório que tencionava traçar um diagnóstico das enchentes no município. Após pesquisa em textos interdisciplinares, concluiu-se que a cidade originou-se na aldeia dos índios Guaianases, na colina de encontro do Anhangabaú com o Tamanduateí, livre de eventuais inundações. O desordenado crescimento urbano, aliado à eterna omissão do Poder Público, levou a cidade para os fundos de vale e para as várzeas dos rios e riachos, com ocupações até mesmo nas margens de curso d'água. A falta de planejamento urbano continuou com a excessiva impermeabilização do solo, a destruição de matas em regiões de várzeas, a construção de barragens, o desvio dos cursos d'água, o subdimensionamento de sistemas de captação de águas pluviais, o assoreamento de rios e riachos, etc. Estas brutais agressões contra a natureza e as leis produziram uma reação natural que, há muito tempo, já se fazia sentir: as sucessivas enchentes, com dia e horário para começar. Levantamentos da Coordenadoria de Urgências Urbanas e Áreas de Risco, órgão da Secretaria das Administrações Regionais, apontam a existência de 473 pontos de área de risco, em que 45% correspondem a risco de inundações e cerca de 10% a inundações com possibilidade de deslizamentos de terra, simultaneamente. A regularidade das enchentes, como já mencionado, assim como, os efeitos danosos delas decorrentes, fizeram com que o Ministério Público ajuizasse ação civil pública inovadora, através da qual se pleiteia liminarmente o detalhamento de dados acerca das áreas onde se verifica a ocorrência de risco; a realização de programa de combate sistemático a ratos e outros animais pestilentos, através do departamento de controle de zoonoses; a efetivação de serviços mais acurados de limpeza urbana, nas áreas sujeitas a um risco maior de enchentes; e, ainda, orientar população relativa ao correto despejo de lixo, a evitar que este material concorra para a produção de inundações (p. ex., obstaculizando o escoamento da água por bueiros e bocas de lobo). Além de tais medidas urgentes, objetiva a ação que se elabore plano conjunto e integrado destinado ao efetivo combate a inundações, mediante o estabelecimento de metas atingíveis a curto, médio e longo prazo, por ambos os réus: Município e Estado; também, na implantação de sistema de medidas protetivas à população atingida; e, finalmente, nas áreas onde a ocupação é expressamente vedada, ante as conseqüências drásticas a todo o restante da população, a desocupação paulatina e programada de tais regiões. Não obstante a importância da matéria, e a saturação da comunidade a respeito das conseqüências danosas com que se acostumou a conviver, em Juízo teve a inicial seu indeferimento determinado. Atualmente, aguarda-se v. acórdão a respeito da matéria, o qual, espera-se, superará obstáculo sempre trazido à baila pelo Judiciário quando do ajuizamento de semelhantes ações: a discricionariedade do Administrador Público. Independentemente do caso "sub judice", outro procedimento há na Promotoria de Justiça que investiga região extremamente problemática: o Jardim Pantanal, local sempre atingido pelas cheias anuais e onde se verificam as piores conseqüências à população. Neste caso concreto, em vez da solução judicial, traçou-se a estratégia de obtenção de resultados pela via administrativa. Assim é que, após exaustiva instrução do procedimento instaurado, inúmeras foram as reuniões mantidas com os órgãos públicos, de modo a que se lograsse obter encaminhamento amigável da questão. Além de encontro com Secretários Estaduais de Governo e Gestão Estratégica, Meio Ambiente, Habitação e Recursos Hídricos, várias outras reuniões se sucederam, sempre com representantes destas Secretarias. Em especial, com a Chefe de Gabinete da Secretaria de Governo e Gestão Estratégica (Dra. Maria Helena Berlinck Martins), interlocutora desta Promotoria de Justiça, e que se tornou a coordenadora de projeto desenvolvido pelo Estado de São Paulo, no sentido da regularização de toda a área, denominado "Projeto Pantanal". O resultado dos contatos mantidos verifica-se não só pelo Projeto desenvolvido (detalhado nos autos), mas também pela edição dos fundamentos legais para a intervenção planejada pelo ente político (Decretos Estaduais no. 42.710/97, 42.780/98, 42.783/98 e 42.837/98). Verifica-se, ainda, pelo início da remoção das famílias que ocupam irregularmente área sujeita a severo risco, o que prosseguirá ao longo de anos. O ambicioso projeto estadual está sendo objeto de minuta de instrumento de transação a ser eventualmente firmado entre CDHU (Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo), executor das ações, e o Ministério Público, cuja cópia encontra-se anexada ao presente relatório. Através da minuta de tal acordo almejado, estão sendo regulamentados, dentre outros: a)a desocupação de áreas de várzea; b)a transferência da comunidade atingida por tal intervenção para novas áreas em que se construirão conjuntos habitacionais; c)a urbanização de áreas ocupadas irregularmente, mas que permitem o uso residencial face à ausência de risco; d)a nova ocupação a ser dada nas áreas que terão seus ocupantes desalojados, mediante a implantação de áreas de lazer. O total da intervenção, que beneficiará cerca de 14 mil famílias, durará 6 anos. Tempo infinitamente inferior ao que demoraria um processo judicial ambicioso a tal ponto. Isto se não encontrasse pela frente o mesmo obstáculo da discricionariedade administrativa imposto nas ações civis públicas já ajuizadas. No que tange ao Município, algumas reuniões também foram realizadas, essencialmente para que se obtivesse solução emergencial para as áreas sujeitas a inundações periódicas. Tais encontros, mantidos com a presença do Ministério Público e da liderança comunitária, sempre foram proveitosos, ante a eficiência da ação da Defesa Civil (tanto municipal quanto estadual), o que reduziu drasticamente os efeitos danosos das cheias em períodos chuvosos.

 

CONJUNTOS HABITACIONAIS/CINGAPURA

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Uma das preocupações iniciais da Promotoria de Justiça foi a de contribuir para a regularização de conjuntos habitacionais, propiciando uma maior qualidade de vida a seus moradores, assim como, o respeito aos padrões urbanísticos vigentes, a assegurar o desenvolvimento do município em observância ao que fora previamente planejado. Neste sentido, ainda quando em sua fase embrionária, diversas ações civis públicas foram ajuizadas pela PJHURB, a objetivar a regularização de conjuntos implantados pela Municipalidade, que constituíam o programa de mutirões então desenvolvido: FUNAPS. Referidas ações foram, em sua expressiva maioria, julgadas totalmente procedentes em Primeira Instância e mesmo no E. Tribunal de Justiça, visto que se tratava de hipótese de inobservância à legislação de parcelamento do solo em empreendimentos promovidos pela própria Prefeitura. Apesar de a maior parte destas ações ainda estarem aguardando julgamento pelos Tribunais Superiores em Brasília, as primeiras decisões com trânsito em julgado vêm chegando às Varas de origem para o início da execução. A evolução do trabalho conduziu à convicção no sentido de que não apenas os conjuntos que se sujeitavam à legislação de parcelamento do solo (conjuntos horizontais) poderia ser objeto de questionamento ministerial, face a problemas urbanísticos gerados. Os próprios conjuntos verticais também poderiam sê-lo, o que vale, igualmente, para as hipóteses de condomínios implantados pela iniciativa privada. Os danos decorrentes da implantação de tais empreendimentos sem que houvesse adequação às exigências urbanísticas (assim como sanitárias e ambientais), passariam a ser demandados, tendo por base a legislação estadual que regulamenta a atividade de GRAPROHAB (órgão colegiado composto por representantes de diversos setores do Poder Público estadual, que concentra a anuência do Estado em núcleos residenciais que se pretendem instalar), atualmente consolidada nas Normas da Corregedoria Geral de Justiça (Capítulo XX, item 211). Este novo e importante tema acarretou estudos referentes aos conjuntos integrantes do denominado "Projeto Cingapura". Tal projeto, que certamente melhorou as condições de vida dos ocupantes de favelas em áreas deste município, pecou por não ter submetido seus projetos à necessária e indispensável anuência do Estado. Tanto assim que, em vistorias realizadas nos prédios, detectou-se situação de qualidade de construção inferior dos mesmos, e de problemas urbanísticos e sanitários, principalmente relacionados com o recolhimento de esgoto. Ademais, representação tendente à propositura de ação direta de inconstitucionalidade de legislação municipal foi encaminhada ao Exmo. Procurador Geral de Justiça, tendo em vista a autorização concedida para a alteração de finalidade de áreas verdes e institucionais, sem a necessária compensação, em favor da comunidade, através do oferecimento de vens do patrimônio dominical do município. No que pertine aos conjuntos de responsabilidade do Estado, através de sua empresa pública CDHU, um acordo foi firmado (e já devidamente homologado pelo E. Conselho Superior do Ministério Público), mediante o qual se estabeleceu a regularização administrativa de todos os empreendimentos ainda irregulares perante a municipalidade, mediante o cumprimento das obras exigidas pela Secretaria de Município da Habitação e Desenvolvimento Urbano (sob pena de multa diária de R$ 500,00 por unidade habitacional). Através do singelo acordo em questão, obtido após meses de tratativas freqüentes, cerca de 30.000 unidades habitacionais serão beneficiadas, o que atingirá diretamente população estimada em torno de 150.000 pessoas.

 

CONCLUSÃO

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Estes e outros temas já enfrentados pela Promotoria foram apresentados para que se possibilitasse a exposição do trabalho realizado, em uma espécie de prestação de contas dos resultados até então obtidos ou das dificuldades enfrentadas até este momento. O que importa mencionar, nesta oportunidade, é que o universo de temas a serem abordados pela PJHURB é bastante extenso, aumentando dia a dia. O que, certamente, é a conseqüência natural da evolução da complexidade dos relacionamentos, na medida em que o ser humano se torna mais ainda uma criatura urbana. Igualmente, deriva da exploração prática das novas áreas afetas ao urbanismo pelo Ministério Público. E, não menos correto, da descoberta da Instituição pela sociedade, que passa a apresentar um inimaginável leque de interesses transindividuais a serem tutelados. A exemplificar a situação narrada, que aponta para um futuro de aprofundamento e especialização na área, são os recentes procedimentos instaurados, que buscam soluções para casos como o da instalação de caçambas em vias públicas e em calçadas; a utilização de logradouros públicos para estacionamento de frota de táxis; a instalação de zona azul em áreas residenciais; a quantia destinada, por orçamento, à limpeza urbana, regularização de favelas, programas habitacionais; etc. Especialização, aliás, consagrada institucionalmente, conforme o disposto no art. 54, X, do Anteprojeto de Lei Orgânica Municipal em debate pela classe, que assim prevê as novas atribuições afetas à área da Promotoria de Urbanismo (não mais de Habitação e Urbanismo, nova denominação esta bem recebida não só pelo rigor técnico, mas pelo princípio que norteia a atuação): "Art. 54 - Os incisos II, IV, VI, IX e X do artigo 295 da Lei Complementar no. 734, de 26 de novembro de 1993, passam a ter a seguinte redação: "X - Promotor de Justiça de Urbanismo: defesa dos interesses difusos ou coletivos referentes ao urbanismo e dos bens de valor artístico, histórico, estético, turístico e paisagístico situados dentro do perímetro urbano; relações jurídicas relativas ao uso e ocupação do solo para fins urbanos, notadamente aquelas que digam respeito à arquitetura, ao traçado mobiliário, às atividades edilícias e aos procedimentos de regularização e registro de loteamentos e desmembramentos". Obs.: O presente documento foi redigido com base em relatório apresentado ao Exmo. Sr. Dr. Corregedor Geral do Ministério Público, a título de explanação a respeito do trabalho que vem sendo desenvolvido pela Promotoria de Justiça de Habitação e Urbanismo, quando da correição ordinária realizada em 28 de setembro de 1.998.